¿Cambió el FMI?
¿Puede verdaderamente cambiar el FMI? ¿Los discursos keynesianos sobre políticas contracíclicas que ahora difunde tendrán una traducción concreta en las negociaciones entabladas con Argentina? Tal vez el problema no sea el FMI sino nuestro país, tras la debacle de la política económica provocada por el anterior gobierno.
La relación entre Argentina y el Fondo Monetario Internacional (FMI) se inició en 1944, cuando el país decidió no firmar los Acuerdos de Bretton Woods que darían origen a la institución, en su calidad de país neutral en la Segunda Guerra Mundial. Tres años antes, en 1941, Raúl Prebisch, gerente general y fundador del Banco Central de la República Argentina (BCRA), había visitado Washington para solicitarle al gobierno de Estados Unidos un préstamo de 100 millones de dólares para llevar a cabo el Plan Pinedo, con la idea de relanzar la estancada economía nacional. Pero el gobierno estadounidense, que lo había invitado y lo mantuvo un mes allá, no concedió el préstamo.
La historia de desencuentros entre Argentina y Estados Unidos es larga. En 1889, el secretario de Estado estadounidense, James G. Blaine, convocó a la Primera Conferencia Interamericana. El representante argentino, luego canciller y más tarde Presidente, Roque Sáenz Peña, dijo abiertamente que la propuesta de crear una unión aduanera que facilitara el comercio entre las naciones del hemisferio y dejara a los europeos en posición de inferioridad no era de interés, porque su principal socio comercial, y preferente, era Gran Bretaña, y que ese era el caso de la mayor parte de los países del continente. Sáenz Peña acusó a Blaine de querer convertir en vasallos económicos a Estados soberanos: el europeísmo (o hispanoamericanismo) argentino chocaba contra el panamericanismo estadounidense.
Esos inicios ásperos de las relaciones institucionales entre ambos gobiernos se trasladaron pronto al vínculo con los organismos multilaterales. Sucede que el FMI, así como las demás instituciones financieras internacionales, reciben “línea”, es decir definen sus políticas hacia los países, a partir de las instrucciones del Subcomité de Servicios Financieros de la Cámara de Representantes sobre Seguridad Nacional, Desarrollo Internacional y Política Monetaria, que a su vez es un subcomité del Comité de Servicios Financieros de la Cámara de Representantes de Estados Unidos. Este subcomité cruza los temas de seguridad nacional con los de política monetaria y hace recomendaciones a los organismos financieros internacionales. Y articula su trabajo con la Oficina de Asuntos Internacionales del Tesoro, bajo las órdenes del subsecretario del Tesoro. El representante de Estados Unidos en el FMI, como ocurre con todos los países del G7, es el secretario del Tesoro, y no el presidente del Banco Central, lo que hace que la relación entre los organismos del Congreso y del Poder Ejecutivo sea muy fluida y se transmita directamente al organismo.
La etapa Prebisch
Luego de los dos gobiernos de Juan Domingo Perón y el golpe de Estado de 1955, Argentina se sumó al FMI con una misión encabezada por el mismo Prebisch, que había lanzado el llamado “Plan Prebisch”. El economista, que había sido expulsado del BCRA en 1944 por Perón, vivió unos años en México, donde se desempeñó como consultor del Banco de México (1). Allí, por primera vez, presentó de forma ordenada sus tesis sobre el comportamiento de las economías “periféricas” en el ciclo económico, que rechazaban las teorías del equilibrio y explicaban la configuración del comercio internacional en un esquema según el cual los países centrales exportaban bienes industriales de alto valor agregado, en tanto las naciones periféricas se limitaban a exportar materias primas, lo que hacía que los términos de intercambio de los países en vías de desarrollo se fueran deteriorando progresivamente.
A su regreso a Argentina en 1955 Prebisch realizó un análisis de las políticas implementadas durante el peronismo, el primer documento oficial que incluía un balance sobre la economía peronista emitido pocas semanas después de la caída de Perón (2), y propuso un plan consistente en estimular la producción agropecuaria para equilibrar la balanza de pagos. La incorporación de Argentina al Fondo en 1956 era parte esencial del plan. Lo notable es que la misión del FMI tuvo que leer el diagnóstico efectuado en casa por Prebisch, sin tener el soporte de las misiones que indican el Artículo IV.
Argentina ingresaba así al club de los 18 países de América Latina que tomarían 54 préstamos del FMI entre 1956 y 1961. Esta multiplicación de préstamos fue a causa de la caída de los precios de las exportaciones al final de la Guerra de Corea, combinada con una demanda creciente de importaciones para el sector industrial, puesto que, dados los términos adversos del intercambio comercial, las balanzas de pagos terminaron estranguladas. Argentina firmó 5 acuerdos entre 1958 y 1962.
Las primeras condicionalidades
En 1969 el FMI estableció por primera vez las condicionalidades a cambio de otorgar los créditos contingentes, en lo que sería la primera reforma del convenio constitutivo utilizando el modelo de Jacques J. Polak del enfoque monetario de la balanza de pagos (3). Con esto se introdujo una metodología para analizar el volumen de crédito que otorga el Banco Central, una de las fuentes de expansión monetaria.
La distinción entre la base monetaria y el componente de crédito interno es central. La autoridad monetaria puede controlar una pero no la otra. Cuando la tasa de creación de crédito interno diverge de los cambios en la demanda de dinero, la diferencia se compone de cambios equivalentes en activos externos netos que salen del saldo positivo o negativo de la balanza de pagos. Este enfoque fue utilizado para las condicionalidades a partir de 1969, y más seriamente, de 1973 (4).
Este enfoque involucra tres problemas. El primero es que enfrenta el papel del Estado cuando se reduce el crédito interno, el gran conflicto entre los estructuralistas y el FMI en las décadas de 1960 y 1970. El segundo es el efecto sobre el comercio exterior en el largo plazo, al contraer las importaciones. El tercero, las consecuencias sobre la demanda en el corto plazo.
En el período 1969 a 1986, en que prevaleció este enfoque, Argentina firmó 15 acuerdos stand by con el FMI. Los ajustes devaluatorios se mostraron inútiles en términos de estabilidad pero funcionales al traslado de recursos del país al exterior por servicio de deuda. El costo en términos de contracción del Producto Interno Bruto (PIB) fue severo y más aun en lo que respecta al alza de la inflación. En 1976, el ministro de Economía de la dictadura cívico-militar, José Alfredo Martínez de Hoz, firmó el acuerdo más grande del mundo por 942 millones de dólares: fue el primer intento de aplicar un programa claramente neoliberal en Argentina con la intención de reducir el tamaño del Estado, posterior al de la dictadura chilena en 1974 (5).
Las banderas neoliberales del Fondo
En abril de 1997, el Comité Interino del FMI, el órgano normativo de los Estados miembros, anunció su intención de emprender una revisión fundamental del Convenio Constitutivo de la institución “para hacer de la promoción de la liberalización de la cuenta de capital un propósito específico del FMI y darle jurisdicción sobre el movimiento de capitales” (6). Es decir, las condicionalidades comenzaron a incluir también la liberalización de la cuenta de capital.
Este enfoque se venía aplicando en los hechos desde fines de la década de 1980 y se conoce como las políticas por metas de inflación o inflation targetting. El control de inflación se efectúa mediante tipos de cambio revalorados, regulados en el mercado por las tasas de interés. La liberalización de los flujos se acompañó con recomendaciones tendientes a asegurar la independencia del Banco Central.
Argentina fue, en este aspecto, una excepción. El acuerdo firmado con el Fondo en 1991, en el marco del Plan de Convertibilidad lanzando por Domingo Cavallo, fijó el tipo de cambio para evitar la inflación inercial y con ella el movimiento de los tipos de cambio. Durante una década se mantuvo fijo el tipo de cambio para alcanzar las metas de inflación. Pero cuando Brasil, el principal socio comercial de Argentina, devaluó su moneda en 1998, el peso argentino quedó sobrevaluado, generándose un severo problema de balanza de pagos. Durante 1992-1999 Argentina recibió más de 100.000 millones de dólares en entradas netas de capital, lo que permitió sostener el tipo de cambio. La devaluación de Brasil activó una salida masiva de capitales e hizo difícil seguir manteniendo el tipo de cambio.
Tras la devaluación del real brasileño a principios de 1999, el staff del FMI comenzó a considerar más seriamente la viabilidad de soltar el tipo de cambio en Argentina. Sin embargo, la cuestión no se planteó a las autoridades en deferencia a la prerrogativa del país de elegir un régimen de tipo de cambio de su agrado (7). El resultado fue que en el otoño de 2000 Argentina perdió el acceso a las fuentes de financiación del mercado. Las autoridades, ya bajo el gobierno de Fernando de la Rúa, se dirigieron al FMI para solicitar un aumento sustancial del apoyo financiero en el marco del acuerdo stand-by aprobado en marzo de 2000, que hasta ese momento había sido tratado como precautorio. En respuesta, de enero a septiembre de 2001 el FMI tomó tres decisiones para proporcionar apoyo financiero excepcional a Argentina. Pero en diciembre de 2001 el Fondo decidió retirar el apoyo a Argentina, que en ese momento entró en default.
¿Sólo una lavada de cara?
Luego de la década de gobiernos kirchneristas, Mauricio Macri, tras aumentar de manera vertiginosa la deuda hasta que los mercados voluntarios se negaron a seguir prestándole, negoció el acuerdo más grande de la historia del FMI, por 57.000 millones de dólares. El gobierno le pedía al Fondo asistencia para la solución de un problema fabricado por la política económica que había aplicado. No es de extrañar que, en simultáneo, los depósitos en dólares en el exterior de los argentinos sumaran 40.425 millones de dólares a fines de junio del 2020, según el Banco de Pagos Internacionales. Esta es la situación con la que se encontró el gobierno de Alberto Fernández cuando llegó al poder, un año atrás.
¿Cambió el Fondo? Hay algunos elementos de forma y otros de fondo que podrían analizarse. Recientemente, por primera vez desde la década de 1960, el FMI le permitió a Costa Rica diseñar su propia política económica y llegar a la mesa de negociación con su propio diseño, lo que finalmente no sucedió por la dificultad del gobierno para consensuar un programa con la oposición y por las protestas en las calles. Es posible que ahora le toque el turno a Argentina y que el país pueda presentar, como en 1956, su propio programa: en este sentido, un indicio positivo es que el FMI le permitió a Argentina negociar la deuda con los bonistas antes que con el organismo, a la inversa de toda su historia, lo que le da margen al gobierno argentino para negociar condiciones de crédito análogas a las acordadas con los bonistas.
Luego del paso de Christine Lagarde, el FMI intentó un lavado de cara. Sin embargo, lavar la cara no es igual a cambiar la esencia de las políticas. Hay cosas que se mantienen intactas. La relación del FMI con el Tesoro estadounidense y la de éste con el subcomité de la Cámara de Representantes es la misma de siempre. La distribución de poder hacia adentro del organismo apenas se ha modificado: el peso de los votos de China, por ejemplo, no ha crecido en proporción a su PIB y al aumento de su comercio internacional.
Hasta ahora, salvo en casos extremos de países muy pobres, el FMI nunca redujo un saldo de deuda. En el caso argentino, sería una posibilidad remota para guardar la proporcionalidad con los demás acreedores. De ser así, se trataría de un cambio histórico en la institución. La otra incógnita es si abandonará la política de metas de inflación.
La situación argentina es compleja. Una cosa es enfrentar la crisis por la pandemia del Covid-19 con una economía sólida y aplicar políticas contracíclicas, y otra es introducir políticas de este tipo en medio de un problema inflacionario. Si Argentina diseña su propio programa de salida de la crisis y reducción de la inflación, y si este plan es aceptado por el FMI, habrá logrado un triunfo importante. Considerando la historia reciente del FMI, hay una oportunidad. Pero, incluso si el gobierno consigue este objetivo, ¿cuánto tiempo va a pasar hasta que el país ingrese en otra crisis similar, se produzca una nueva fuga de capitales y vuelva a llamar al Fondo? El patrón pendular argentino se remonta a los años 70. ¿Puede Argentina salir de su péndulo?
1. Celso Furtado, “Raúl Prebish, el gran heresiarca”, Comercio Exterior, Vol. 37, N° 5, México, mayo de 1987.
2. Claudio Belini, “El Plan Prebisch de 1955, los dilemas del desarrollo argentino y las controversias en torno a los legados económicos del peronismo”, Revista de Indias, 2018, Vol. LXXVIII, N° 273.
3. J. J. Polak, “Monetary analysis of income formation and payments problems”, Staff Papers-International Monetary Fund, Vol. 6, N° 1, 1957.
4. Mario Blejer, Moshin Khan y Paul Masson, “Early Contributions of Staff Papers to International Economics”, Staff Papers-International Monetary Fund, Vol. 42, N° 4, 1995.
5. Pablo Nemiña y Juan Larralde, “Etapas históricas de la relación entre el Fondo Monetario Internacional y América Latina (1944-2015)”, América Latina en la Historia Económica, Vol. 25, N° 1, 2018.
6. Jeffrey Chwieroth, “Normative Change from within: The International Monetary Fund’s Approach to Capital Account Liberalization”, International Studies Quarterly, Vol. 52, N° 1, 2008.
7. Benjamin Cohen, Shinji Takagi, Isabelle Mateos y Lago, Ricardo Martin, y Misa Takebe, “The IMF and Argentina, 1991-2001”, International Monetary Fund, 2004.
